Нелегитимные нормативные правовые акты исключены из
судебного нормоконтроля
27.01.2006
Опубликовано: «Ваше Право» № 11. 2006
"ПРИМЕНЕНИЮ НЕ ПОДЛЕЖИТ. Оспорить неопубликованные
нормативные акты не представляется возможным."
Несмотря на конституционный запрет неопубликованные
нормативные правовые акты применяются, определяя права и
обязанности неопределенного круга лиц, устанавливают
санкции. Но признать недействующим такие нормативные акты
не представляется возможным в связи с отсутствием
официального источника опубликования. Таким образом,
граждане и организации лишены возможности восстановления
нарушенных прав посредством обращения в компетентный суд,
рассматривающий дела по оспариванию нормативно-правовых
актов.
Гражданское процессуальное законодательство предусматривает процедуру судебного
нормоконтроля. Согласно ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ
граждане и организации вправе обратиться в суд с заявлением о признании
нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного
самоуправления или должностного лица, которым нарушаются их конституционные
права и свободы, противоречащим закону и недействующим полностью или в части.
Только один нюанс не позволяет реализовать в полной мере конституционное право
граждан на судебную защиту – обязательное условие официального опубликования
оспариваемого нормативного акта.
На практике нередки случаи нарушения прав граждан именно предписаниями
неопубликованного нормативного правового акта, фактически применяемого и
определяющего права и обязанности неопределенного круга лиц. К примеру,
Временные правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РФ,
утвержденные первым заместителем Министра транспорта РФ А.П. Насоновым
29.09.1997 г. Указанные Правила до настоящего времени не приведены в
соответствие с действующим законодательством и противоречат Закону РФ «О защите
прав потребителей» и Гражданскому кодеку РФ, устанавливая ограничения прав
пассажиров (потребителей) общественного транспорта. Не найти при всем желании и
Приказ ГУИН Минюста России от 25 мая 1999 года № 213 «Об утверждении Инструкции
о работе специальных отделов (групп) исправительных колоний, воспитательных
колоний и лечебных исправительных учреждений», создающий препятствия лицам,
отбывающим наказания в местах лишения свободы, по обжалованию действий
должностных лиц исправительных учреждений; Распоряжение Губернатора
Свердловской области от 30.07.2001 г. № 79-рг «Об утверждении Положения о
государственной охране комплекса зданий резиденции Губернатора Свердловской
области», ограничивающее права граждан на участие в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей, на обращение
в государственные органы и органы местного самоуправления; и другие, как
правило, подзаконные нормативные акты. Все не перечислить.
Суд отказывает в принятии заявлений об оспаривании подобных актов органов
власти, не прошедших государственную регистрацию, либо зарегистрированных, но
не опубликованных в установленном порядке. С точки зрения суда неопубликованные
правовые акты не способны повлечь правовых последствий, как не вступившие в
силу и, соответственно, не могут служить основанием для регулирования
правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и
организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. То есть, лишены
нормативности. По этому основанию суд отсылает заявителя к иной судебной
процедуре обжалования: в порядке производства по делам об оспаривании решений,
действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления и должностных лиц. Но это уже не нормоконтроль.
Любые официально не опубликованные для всеобщего сведения законы и иные
нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека
и гражданина, не могут применяться – это конституционное правило,
предусмотренное ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Из контекста указанной статьи
Конституции РФ следует, что отсутствие официального источника опубликования не
влияет на свойство нормативности изданного акта, а главное - не исключает
возможности нарушения прав граждан отдельными его положениями. Кроме того,
свидетельствует о его нелегитимности, что является одним из оснований для
признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.
Законность нормативных актов устанавливается компетентным судом, то есть по
подсудности, установленной ст. 27 Гражданского процессуального кодекса РФ в
особом порядке, предусмотренном главой 24 кодекса. Статьей 8 Всеобщей
декларации прав человека предусмотрено право каждого человека на эффективное
восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения
его основных прав, предоставленных Конституцией или законом. Поводом для
обращения в компетентный суд является нарушение прав заявителя в результате
действия предписания конкретной нормы права, а не по причине нарушения порядка
принятия и опубликования. Таким образом, признание незаконными действий
должностного лица, издавшего нормативный акт с нарушением порядка его
опубликования по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ не
направлено на реализацию конституционного права на судебную защиту (ст. 46
Конституции РФ) посредством признания нормативно-правового акта или его
отдельных положений недействующими, так как не гарантирует их отмену, несмотря
на прямое нарушение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.
Такой пассаж в судебной практике создает существенный барьер в доступе к суду и
справедливому правосудию, в частности, трехмесячным сроком (исчисляемым со дня,
когда стало известно о нарушении прав и свобод), в течение которого граждане
могут обратиться в суд с заявлением об оспаривании действий, решений органов
власти, должностных лиц (ст. 256 Гражданского процессуального кодекса РФ). В то
время как на обжалование нормативных актов срок не ограничен. Налицо нарушение
ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод,
гарантирующей право на справедливое судебное разбирательство, одним из аспектов
которого является право на суд, на доступ к суду. То есть право инициировать
производство в судах по гражданским делам. Вышеозначенная позиция Европейского
Суда по правам человека была озвучена в Постановлении от 23 октября 2003 г. по
делу «TIMOFEYEV v. RUSSIA». Более того, сложившаяся судебная практика
противоречит ст. 13 Европейской Конвенции, которая предусматривает право
каждого на эффективные средства правовой защиты перед государственным органом,
должностными лицами, даже если они действовали в официальном качестве. В
соответствии с толкованием данной статьи Европейским судом в Постановлении от
19 февраля 1998 г. по делу «KAYA v. TURKEY», средства защиты должны быть
эффективными и на практике, и по закону, в частности, их использованию не
должны безосновательно препятствовать действия или, наоборот, бездействие
властей государства-ответчика.
Очевидно, что граждане лишены возможности восстановления нарушенных прав
посредством обращения в компетентный суд, рассматривающий дела по оспариванию
нормативно-правовых актов, по причине несоблюдения органом, издавшим акт,
правил обязательного опубликования нормативных правовых актов.
Суд должен рассматривать нормативный правовой акт на соответствие закону, то
есть осуществлять нормоконтроль, в случаях, если:
- предписания нормативного правового акта или его отдельных положений нарушают
права, свободы и законные интересы граждан;
- нормативный правовой акт не был опубликован официально для всеобщего сведения
(исключением из этого правила являются акты, содержащие сведения
государственную тайну, или сведения конфиденциального характера);
- нормативный правовой акт издан органом или должностным лицом при отсутствии
соответствующих полномочий.
В 2005 году гр. Смердовым С.Д. в Конституционный Суд РФ было подано заявление о
признании ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ в части
слов «принятым и опубликованным в установленном порядке» не соответствующей ст.
15 и ст. 46 Конституции РФ. Надеемся, что обнаружившаяся неопределенность в
вопросе применения судами оспариваемой нормы кодекса найдет правильное
разрешение.
