Борьба за власть между Конституционным Судом РФ и Верховным
Судом РФ: пострадают ли права человека?
14.05.2003
Опубликовано: Гражданин и право. 2003. №2, 5. С. 33-38
Анализируется судебная практика высших судебных инстанций
России с точки зрения права граждан на оспаривание
незаконных нормативных актов, анализируются причины
ограниченного права граждан на оспаривание нормативных
актов.
Борьба за власть между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ: пострадают ли права человека? (часть 1)
В 1993 году Конституция РФ впервые в истории наделила Верховный Суд и Конституционный Суд "властью", в том числе и властью на признание незаконными нормативных актов. Но так получилось, что власть этим двум инстанциям приходится делить самим, так как Конституция не дает четкого разграничения полномочий осуществления судебного нормоконтроля между судами. С этого момента и началась война за судебную власть.
Конституционный Суд РФ в постановлениях от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» и от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с запросом Верховного Суда РФ» по вопросу полномочий на признание нормативных актов незаконными и влекущими утрату ими юридической силы был однозначен – суды общей юрисдикции таким полномочиями Конституцией не наделяются. Правовой позиции Конституционного Суда РФ, состоящей в том, что только постановления Конституционного Суда РФ влекут утрату нормативным актом юридической силы, что равнозначно отмене данного акта законодателем, противостоит позиция Верховного Суда РФ, выраженная как в Постановлениях Пленума, так и в практике деятельности Верховного Суда РФ. Данное противоречие неоднократно отмечалось в юридической литературе .
Позиция Верховного Суда РФ заключалась в том, что вывод суда о незаконности нормативного акта влечет признание этого акта недействующим со дня принятия такового. Вывод суда в резолютивной части решения об удовлетворении заявления (жалобы) о признании нормативного акта недействительным по мотивам противоречия его закону означает, что оспоренный нормативный акт не порождает (не влечет) правовых последствий со дня издания и не подлежит применению, утратив юридическую силу, что так же указывалось в резолютивной части решения суда . В последствии Пленум Верховного Суда РФ несколько изменял свои разъяснения, по сути, оставаясь на той же позиции наличия полномочий судов общей юрисдикции на признание нормативных актов незаконными с момента их принятия. Изменялся лишь перечень актов, которые могут быть признаны незаконными только с момента принятия решения суда. Так в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 года № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда РФ» указывалось, что нормативные акты (за исключением законов субъектов Российской Федерации) признаются не действительными и не порождающими правовых последствий со дня их издания. На сегодняшний день правовая позиция Пленума состоит в том, что акты, принятые с процессуальными нарушениями (принятые при отсутствии соответствующих полномочий или не опубликованные для всеобщего сведения либо не зарегистрированные, когда опубликование или государственная регистрация являются обязательными), признаются недействующим и не влекущим правовых последствий со дня их издания .
Для отображения общей картины практики признания незаконными норм административного права, анализируя формулировки резолютивной части решений, отметим, что в 63 процентах решений Верховного Суда РФ можно сделать вывод о том, что суд признает нормативный акт незаконным с момента принятия последнего .
С нашей точки зрения, приведенная позиция Верховного Суда РФ в полной мере соответствует цели осуществления правосудия – не только предотвращение будущих (возможных) нарушений, а так же восстановление уже нарушенных прав. Чтобы полностью устранить допущенные нарушения прав и свобод гражданина, суду необходимо указать в резолютивной части решения на то, что нормативно-правовой акт является не порождающим правовых последствий с момента принятия.
Анализируя правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в указанных постановлениях, можно отметить следующее:
1. Конституционный Суд РФ присвоил монополию на применение Конституции РФ при осуществлении абстрактного нормоконтроля . В качестве правового основания указывается статья 125 Конституции РФ, содержащая, по мнению Конституционного Суда РФ, специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия – Конституционный Суд РФ – полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Другие судебные органы Конституция РФ такими полномочиями не наделяет .
2. Далее Конституционный Суд РФ делает вывод, что необходимо различать признание нормативного акта неконституционным и признание нормативного акта незаконным по правовым последствиям, что определяется различной юридической силой Конституции РФ и федерального закона, а так же процедурой рассмотрения дела . Соответственно, только постановления Конституционного Суда РФ влекут утрату юридической силы нормативным актом, «имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение» . Решениям судов общей юрисдикции в придании равной юридической силы в части правовых последствий с постановлениями Конституционного Суда РФ отказывалось.
3. Под «утратой силы» нормативным актом в связи с признанием его неконституционным Конституционный Суд РФ понимает только недействие нормативного акта с момента вынесения постановления на будущее. И только в отношении заявителей постановлению Конституционного Суда РФ придается обратная сила, что выражается в предоставляемом им праве на пересмотр дела. Иными словами, в отношении заявителей нормативный акт аннулируется. К чему это приводит можно увидеть из Письма Госналогслужбы РФ "О возврате повторно взысканных сумм налоговых платежей" от 18 декабря 1998 г. № 18-2-04/977, согласно которому налоговые органы не обязаны пересматривать свои действия, имевшие место до даты провозглашения постановления и вступления его в силу.
4. Конституционный Суд РФ ограничил прямое действие Конституции РФ в части права гражданина на обращение за судебной защитой, выражающейся в лишении нормативного акта юридической силы, в случае нарушения прав нормативным актом, кроме федерального закона. Данное ограничение выразилось в не признании за судами общей юрисдикции полномочий на лишение нормативных актов юридической силы, что влечет отсутствие права гражданина на обращение в суд общей юрисдикции с соответствующим требованием.
Итак, перед Конституционным Судом РФ стояла задача – разграничить компетенцию Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции. Решая вопрос разграничения компетенции, Конституционный Суд РФ изначально исходил из неправильных посылок, противоречащих Конституции РФ. В основу разграничения компетенции был положен принцип приоритета интересов органов государства, а не принцип приоритета защиты прав человека (ст. 2, 46 Конституции РФ), исходя из которого Конституционный Суд РФ обязан предоставить гражданину максимальную возможность на осуществление права на защиту.
Конституционный Суд РФ указал, что сила нормативного акта, на котором основывает свое решение суд, а так же специфическая форма правосудия определяют силу решения суда, влечет различные последствия принимаемого решения. Но последствия акта правосудия вытекают не из специфики формы правосудия либо силы примененного закона, а из необходимости защиты нарушенного права, принципа защиты прав человека. Последствия признания нормативного акта незаконным должны быть такими, которые в полной мере восстанавливают и защищают нарушенные нормативным актом права человека. Если восстановление и защита нарушенного права требует проверки законности нормативного акта и лишения его юридической силы, следовательно, гражданин вправе предъявлять суду такое требование в виде жалобы (административного иска), а суд, соответственно, имеет полномочия на рассмотрения этого вопроса. Как следует из ст. 2 Конституции РФ, именно права определяют полномочия (обязанности) государственных органов, а не полномочия государственных органов определяют права граждан. Ключевая ошибка Конституционного Суда РФ в толковании положений Конституции РФ состоит в том, что право граждан на защиту были поставлены в зависимость от полномочий государственных органов – Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции. В.М. Жуйков пишет: «гражданин свободен в выборе способов защиты», «как гражданин свободен в средствах защиты своих прав, так свободен и суд в выборе способов защиты человека», «в каждом конкретном деле суд избирает тот способ защиты, который считает наиболее эффективным» .
С нашей точки зрения, постановления суда о признании нормативного акта не соответствующим Конституции РФ и о признании его не соответствующим закону по юридической природе ничем не отличаются. Отличие Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов, которые могут быть применены в конкретном деле, состоит лишь в юридической силе, приоритете Конституции РФ над другими актами, что применяется в случае коллизии норм различной юридической силы и не может повлечь различную силу решений суда. Из юридической силы нормативного акта, с которым сравнивается оспариваемый нормативный акт меньшей юридической силы и на котором основывается решение суда, не вытекает и не может вытекать объема последствий судебного решения. Последствия должны определяться исходя из необходимости полного восстановления нарушенного права. Следуя логике Конституционного Суда РФ, необходимо так же установить различные юридические последствия решения суда общей юрисдикции по делу, в котором суд применил подзаконный нормативный акт.
Ставить вопрос, решение какого суда обладает большей юридической силой – Конституционного Суда РФ или судов общей юрисдикции – изначально неправильно . Это суды различной юрисдикции, что должно исключать пересечения их компетенции. Конституционный Суд РФ в своем толковании положений Конституции РФ не разрешил вопрос разграничения компетенции, установив различную юридическую силу постановлений Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции. Вновь сошлемся на слова В. Жуйкова: «Представление о некоем «верховенстве» Конституционного Суда над остальными принижает роль и значение всех судов РФ, не исключая и сам Конституционный, не способствует становлению в России независимой, обладающей широкой компетенцией судебной власти».
Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П к подведомственности Конституционного Суда РФ были отнесены, в том числе и те акты, которые могут рассматривать суды общей юрисдикции, а так же конституционные (уставные) суды субъектов РФ, что повлекло необходимость разграничения юридической силы судебных актов с помощью установления различия в юридических последствиях постановлений Конституционного Суда РФ и иных судов.
Представляется, что в указанном постановлении Конституционный Суд РФ должен был сделать вывод о подведомственности указанных в ст. 125 Конституции РФ нормативных актов исключительно Конституционному Суду РФ в случае обращения с соответствующим запросом государственных органов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Так же необходимо было разъяснить, руководствуясь ст. 2, 46 Конституции РФ, что в связи с полномочиями Конституционного Суда РФ рассматривать вопрос по жалобам граждан только конституционность законов, гражданин вправе иные нормативные акты, нарушающие его права и свободы, обжаловать в суды общей юрисдикции, руководствуясь Законом РФ от 27 апреля 1993г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и правилами подсудности.
При таком толковании ст. 125 Конституции РФ юридическая сила судов не будет различаться по юридическим последствиям .
Таким образом, не признавая за судами общей юрисдикции полномочий выносить решения, обладающие юридической силой источника права, Конституционный Суд РФ нарушил главный принцип деятельности любого органа, в том числе и Конституционного Суда РФ, – принцип приоритета прав человека. Следовательно, постановление КС и его правовая позиция незаконны – не соответствуют статьям 2, 18, 46 Конституции РФ – и подлежат пересмотру в последующих постановлениях Конституционного Суда.
Считаем единственно законным наделение Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции полномочиями на вынесение постановлений, полностью восстанавливающих нарушенные права граждан путем признания незаконных нормативных актов недействительными со дня их принятия (аннулирование).
Предложенное изменение законодательства представляет практическую значимость для реализации другого конституционного положения, отражающего право каждого «на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53 Конституции РФ). Как отметил профессор Денис Дж. Галлиган, рассматривая вопрос судебного надзора, «требование компенсации ущерба часто ассоциируются с признанием действия незаконным» .
Далеко не во всех случаях возможно натуральное восстановление нарушенного права. Время повернуть невозможно, даже если отразить в постановлении суда "признать нормативный акт не действующим с момента принятия". Пересмотр того или иного дела практически никогда не возможен. К примеру, утраченную свободу, в связи с незаконным арестом не вернуть. Тем не менее, возможна компенсация причиненного вреда в случае признания незаконными действий органов государственной власти.
В связи с изложенным, необходимо различать отмену нормативного акта от аннулирования нормативного акта. Существование последнего диктуется обязанностью государства в лице государственных судебных органов по восстановлению нарушенных прав.
О том, какое практическое значение имеет проанализированное противоречие правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации читайте в продолжении статьи.
Бурков Антон Леонидович аспирант кафедры административного права
Уральской Государственной Юридической Академии, юрист ОО «Сутяжник»
Борьба за власть между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ: пострадают ли права человека? (часть 2)
Противоречие правовых позиций Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ отражается на судебной практике, противоречивой и представляющей интерес для ответа на вопрос о юридической силе актов правосудия судов общей юрисдикции, их действия во времени. Отсутствие в законодательстве какого-либо положения относительно юридической силы решений судов общей юрисдикции о признании нормативных актов незаконными, о юридических последствиях признания нормативного акта незаконным привело к возникновению неопределенности в судебной практике по вопросу, с какого момента признавать нормативный акт незаконным, подлежат ли судебной проверке нормативные акты, отмененные до судебного заседания, в частности в процессе подготовки к судебному заседанию, органом, его принявшим. Анализируя решения Верховного Суда РФ о признании нормативных актов незаконными, содержащиеся в правовой базе Консультант Плюс , можно сделать вывод, что судьи не придерживаются единой формулировки резолютивной части решения. Не смотря на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ , существовавшее до 24 апреля 2002 года, о том, что вступившее в законную силу решение суда о признании нормативного акта либо отдельной его части незаконными влечет признание этого акта или его части недействующими с момента их принятия, о чем необходимо указывать в резолютивной части решения, Верховный Суд не всегда руководствуется указанными разъяснениями Пленума . Можно выделить широкий спектр формулировок резолютивной части решений о признании нормативного акта незаконным, состоящий из 24 выражений начиная с формулировки «признать незаконным» и заканчивая «признать недействительным и не порождающим правовых последствий со дня издания нормативного акта». При такой неопределенности главного вывода суда о правовой судьбе оспоренного нормативного акта остается не решенным вопрос о юридической силе решения суда, правовых последствиях признания нормативного акта незаконным, что мы увидим из дальнейшего анализа практики. Неопределенность состоит главным образом в практике деятельности Верховного Суда РФ, а так же в том, что правовая позиция Пленума Верховного Суда РФ не соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» и в постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с запросом Верховного Суда РФ».
Остановимся только на некоторых актах Верховного Суда РФ, которые помогут нам ответить на вопрос о юридической силе решений судов общей юрисдикции.
Справедливо будет начать с анализа решения Верховного Суда РФ по жалобе В.Ю. Минина о признании незаконным пункта 41 постановления Правительства РФ №831 от 08 июля 1997 года «Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений». Минин В.Ю. в жалобе сослался на то, что оспариваемое им положение пункта 41 постановления Правительства РФ, которым предусмотрена выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) после сдачи заявителем экзаменов, ограничивает его права и свободы, противоречит ст. 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 года. 13 марта 1998 года Верховный Суд РФ оспоренный пункт признал незаконным (недействительным) в части того, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов, со дня введения в действие постановления.
После принятия постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П, Верховный Суд РФ был лишен полномочий на признание незаконными нормативных актов Правительства РФ, суды общей юрисдикции были лишены права рассматривать вопрос о законности нормативного акта, если соответствующие полномочия не закреплены в федеральном конституционном законе. Более того, даже при наличии такого закона суд общей юрисдикции не вправе признавать нормативный акт недействительным и утрачивающим юридическую силу, то есть незаконным с момента вступления решения в законную силу.
В абз. 2 п. 3 резолютивной части постановления от 16 июня 1998 г. № 19-П Конституционным Судом РФ установлено, что в отсутствии федерального конституционного закона проверка судами соответствия, в том числе постановлений Правительства РФ иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, невозможна. Как отмечает В.В. Черников, «в этой связи в 1999 году дела об оспаривании нормативных актов Правительства РФ (кроме отнесенных к компетенции Военной коллегии) Верховным Судом РФ по существу фактически не рассматривались. При поступлении жалобы о признании незаконным постановления Правительства РФ Верховным Судом РФ выносилось определение об отказе в ее рассмотрении» .
Так, 23 марта 1999 года Верховным Судом РФ Петухову Д.В. в связи с неподсудностью Верховному Суду РФ было отказано в принятии жалобы о признании незаконным п./п. «ж» п. 3 Приложения № 1 к Положению «О порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности РФ и государственные должности федеральных государственных служащих», утвержденного постановлением Правительства РФ от 31 января 1996 года № 83. Заявителю было разъяснено право на обращение в районный суд.
Вместе с тем, при обращении граждан в районный суд, дела об оспаривании нормативных актов Правительства РФ прекращались на основании Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ». Как отмечает В.В. Черников, «в случае, когда по таким делам в качестве ответчика выступало МВД России, в судебных заседаниях были заявлены ходатайства о прекращении производства по делу, при этом делалась ссылка на вышеназванное постановление Конституционного Суда РФ (от 16 июня 1998 г. № 19-П – А.Б.). По всем делам производство было прекращено» .
Так, Пресненский муниципальный суд г. Москвы производство по жалобе В.В Гребенева о признании п. 17 постановления Правительства РФ № 941 от 22 сентября 1993 года, устанавливающего размеры выплаты единовременного пособия военнослужащим при увольнении со службы прекратил на основании п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П, закрепившей, что в отсутствие конституционного закона проверка судами соответствия постановлений Правительства РФ иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, невозможна.
Таким образом, граждане были лишены возможности обращения за судебной защитой своих прав, в случае их нарушения нормативным актом Правительства РФ, из компетенции Верховного Суда РФ были исключены полномочия по лишению незаконных нормативных актов Правительства РФ юридической силы, что противоречит ст. 46 Конституции РФ, закрепляющей право граждан на судебную защиту от любых решений органов государственной власти.
Граждане вновь получили право на судебную защиту своих прав от незаконных постановлений Правительства РФ только после вступления в силу Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. «О военных судах РФ», установившей норму (ст. 9 Закона), относящей к рассмотрению в первой инстанции Военной коллегии Верховного Суда РФ дел об оспаривании, в том числе, нормативных актов Правительства РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы. По сведениям В.В. Черникова «в июне 2000 года Президиум Верховного Суда РФ по конкретному делу были отменены все судебные решения (об отказе в приеме к рассмотрению заявления об оспаривании нормативного акта Правительства РФ – постановления), и дело было направлено на новое рассмотрение» . В качестве основания выступила примененная по аналогии статья 9 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. «О военных судах РФ», урегулировавшей сходные отношения по оспариванию по первой инстанции в Военной коллегии Верховного Суда РФ постановлений Правительства РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы . Из этого следует, что Верховный Суд РФ, руководствуясь постановлением Конституционного Суда РФ, поставил возникновение права граждан на судебную защиту в зависимость от наличия соответствующих полномочий суда на рассмотрение такой категории дел, закрепленных в федеральном конституционном законе, а так же ограничил прямое действие Конституции РФ, устанавливающей абсолютное право на судебную защиту (ст. 46). На сегодняшний день Верховный Суд РФ продолжает рассматривать законность нормативных актов Правительства РФ.
Как уже отмечалось, Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П содержит в себе еще одно положение, повлекшее негативные последствия в части придания силы источника права решениям судов общей юрисдикции о признании нормативных актов незаконными. «Правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции» было отказано в придании равной юридической силы с решениями нормотворческого органа и постановлениями Конституционного Суда РФ, из чего следует, что решения судов общей юрисдикции, в отличие от постановлений Конституционного Суда РФ, не влекут утрату нормативным актом юридической силы .
Из приведенного выше положения постановления Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ сделал однозначный вывод, что исходя из смысла содержания Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие правовые акты, которые на время их обжалования в судебном порядке или рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения .
Указанная позиция Верховного Суда РФ создала практику прекращения производства по делу, когда в ходе подготовки к судебному заседанию оспоренный нормативный акт отменялся либо в него вносились соответствующие изменения и дополнения, принявшим его органом. В период с 13 августа 1999 года по 16 января 2001 года Верховный Суд РФ прекратил производство по шести делам о признании незаконными нормативных актов Министерства Внутренних Дел .
Так, 19 октября 1999 года было прекращено производство по делу по жалобе М.А. Морозова о признании недействительным п. 22 Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику милиции, а так же ущерба, причиненного имуществу сотрудника милиции, утвержденной приказом МВД России от 31 мая 1993 г. № 260 (в ред. Приказа МВД России от 25 января 1994 г. № 25). МВД России принят новый приказ 15 октября 1999 г. № 805. 15 декабря 1999 г. было прекращено производство по делу по жалобе И.В. Панченко о признании незаконным п. 1.7. приказа МВД России от 31 июля 1995 г. № 292 «О внесении изменений и дополнений в нормативные акты МВД России», устанавливающего основания приостановления выплаты денежного довольствия сотрудникам милиции. Так же 15 декабря 1999 г. прекращено дело по жалобе А.Р. Резе о признании незаконным п. 13.8. Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденной приказом МВД России № 300 от 25 июня 1993 г. Оспариваемые положения последних двух приказов утратили силу в соответствии с приказом МВД России от 14 декабря 1999 года № 1037. 16 января 2001 года Верховный Суд РФ прекратил производство по жалобе Д.Г. Мурашева о признании незаконным абз. 2 п. 6, п. 19 и п. 20 в части слов «(увольнение по болезни)» Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а так же ущерба, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел или его близких, утвержденной приказом МВД России от 15 октября 1999 г. № 805. Приказом МВД России от 11 января 2001 г. № 10 в оспариваемые заявителем положения Инструкции внесены изменения и дополнения, предусматривающие возможность выплаты единовременного пособия в размере пятилетнего временного содержания при увольнении сотрудника из органов внутренних дел по ограниченному состоянию здоровья в случае получения телесного повреждения при прохождении службы.
Как видно из приведенных примеров, изменения в оспариваемые нормативные акты МВД России вносились соответственно за 4, 1, 1 и 5 дней до даты судебного заседания. Так об этом пишет начальник Главного управления правовой работы и внешних связей МВД России В.В. Черников: «Только своевременное издание приказов о признании оспариваемых нормативных актов утратившими силу позволило прекратить производство еще по трем жалобам о признании незаконными четырех приказов МВД России, как не прошедших государственную регистрацию» .
Рассмотрим практику Верховного Суда РФ прекращения производства по делу по ходатайству МВД России в связи с отменой оспариваемых положений нормативных актов с точки зрения конституционного права граждан на судебную защиту от неправомерных действий органов государственной власти (ст. 46).
В соответствии с оспоренным Д.Г. Мурашевым приказом МВД России ни заявитель, ни иные сотрудники милиции в период с 15 октября 1999 года по 11 января 2001 года не имели права на получение единовременного пособия в размере пятилетнего денежного содержания при увольнении по ограниченному состоянию здоровья в случае получения телесного повреждения при прохождении службы. Рассмотрение жалобы заявителя по существу влечет решение двух вопросов: о законности действий Министра Внутренних Дел в части издания оспариваемого приказа, а в случае незаконности таких действий предстоит решить и вопрос об ответственности Министра Внутренних Дел за издание приказа не соответствующего российскому законодательству. Более того, только решение суда о признании оспоренного нормативного акта не соответствующим закону с момента его принятия (аннулирование) может стать основанием возникновения обязанности МВД России по выплате единовременного пособия в размере пятилетнего денежного содержания при увольнении по ограниченному состоянию здоровья в случае телесного повреждения при прохождении службы всем сотрудникам МВД не получившим такового с 15 октября 1999 года по 11 января 2001 года . В случае же отмены нормативного акта Министерством Внутренних Дел России ни одного из указанных правовых последствий не возникает. Таким образом, только решения суда, обладающие силой источника права, исключающие из системы права незаконные нормы с момента их принятия, позволяют полностью восстановить нарушенные права граждан, привлечь виновных к ответственности, предусмотренной законом.
По меньшей мере положения шести приказов МВД должны были быть исключены решениями Верховного Суда РФ из системы норм права как незаконные с момента их принятия. Как уже указывалось выше, о существенном различии в правовых последствиях отмены нормативного акта и признания его незаконным отмечал Пленум Верховного Суда РФ. Аналогичную точку зрения можно найти и в доктрине административного права .
Если пойти от противного и предположить, что суд вправе признать нормативный акт не соответствующим закону только с момента вступления в силу решения суда, то мы неизбежно приходим к абсурдному выводу о том, что один и тот же нормативный акт является законным с момента его принятия до момента вынесения решения суда и незаконным после принятия решения суда. И такая правовая позиция относительно юридической силы актов правосудия закреплена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П. Представляется, что при толковании конституционного положения об утрате силы нормативным актом, признанным неконституционным, Конституционный Суд РФ должен был исходить не из буквального смысла понятия, а из конституционного принципа приоритета и высшей ценности человека, его прав и свобод, что влечет обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2). При буквальном же толковании не обеспечивается в полной мере защита прав, нарушенных принятием нормативного акта. Единственным законным толкованием конституционного положения о действии во времени судебных актов о признании нормативных актов незаконными является «недействительность незаконного нормативного акта и отсутствие правовых последствий со дня введения его в действие».
Можно выделить три периода по-разному характеризующие практику Верховного Суда РФ, с нашей точки зрения, в зависимости от принимаемых актов Конституционным Судом РФ и Пленумом Верховного Суда РФ. Так, до 16 июня 1998 года в 65 случаях из 100 Верховный Суд РФ признавал нормативные акты незаконными с момента их принятия; в случае отмены оспариваемого нормативного акта в период подготовки дела к судебному заседанию производство по делу не прекращалось и выносилось решение по существу. В период с 16 июня 1998 года по 25 мая 2000 года практика значительно меняется в сторону уменьшения процента решений, признающих нормативные акты незаконными с момента их принятия, и составила 42 процента. Так же в этот отрезок времени появляется практика прекращения производства по делу в связи с отменой оспариваемого положения нормативного акта . С 25 мая 2000 года по настоящее время наблюдается период увеличения процента решений, из резолютивной части которых можно прийти к выводу о признании нормативного акта незаконным с момента принятия такового. Количество таких решений составляет 83 процента. Тем не менее, продолжается практика прекращения производства по делу.
Отметим, что прекратить борьбу за власть, влекущую неопределенность в судебной практике, невозможно будет даже с помощью внесения дополнения в ст. 239-7 ГПК РСФСР и ст. 7 Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», устанавливающего, что признание судом нормативного акта незаконным влечет его недействительность со дня его издания, т.к согласно ч. 2 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении, не может быть преодолена принятием закона. И такие изменения в законодательство внесены были при том, что законодатель не придерживается однозначной позиции. Так, из содержания ч. 5 ст. 195 АПК РФ следует, что арбитражный суд вправе лишь отменить незаконный нормативный акт – признать его не подлежащим применению с момента вступления в законную силу решения суда. В ч. 2 ст. 253 ГПК РФ законодатель придерживается иной позиции – суд признает нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия (аннулирует).
Бурков Антон Леонидович аспирант кафедры административного права Уральской Государственной Юридической Академии, юрист ОО «Сутяжник»
