Контроль как условие эффективного исполнения постановлений
Европейского Суда по правам человека
08.11.2007
Опубликовано: "Право и политика", №9(93), 2007; "Юстиция" №5/2007;
Вестник Саратовской государственной академии права №4,
2007; Вестник Приволожской академии государственной службы
№1, 2008
В статье исследуются механизмы контроля исполнения
постановлений Европейского Суда по правам человека
государствами - членами Совета Европы на национальном
уровне. Выдвигается ряд предложений по формированию
механизма контроля исполнения постановлений с целью
улучшения ситуации по выполнению Россией взятых
обязательств.
Международный контроль как способ обеспечения международных обязательств приобретает все более важное значение. Контроль исполнения международных обязательств стал нормой и необходимым условием функционирования международного права.
Первоначально международный контроль связывали с деятельностью государств в областях недопущения войн, разоружения, т.е. с обеспечением международной безопасности. С течением времени благодаря развитию политического, экономического, культурного и т.д. сотрудничества сфера применения контроля расширялась. Международный контроль, в той или иной степени, присущ всем отраслям международного права, исследование разнообразных механизмов международного контроля за соблюдением государствами обязательств представляет научный интерес.
В российской и зарубежной юридической литературе нет единой точки зрения относительно понятия международного контроля. Котляров И.И. определяет международный контроль как «деятельность субъектов международного права, которая осуществляется в соответствии с принципами и нормами международного права на основе международных договоров и заключается в проверке соблюдения государствами принятых обязательств с целью обеспечения неуклонного и точного их выполнения». Осипов Г.А. рассматривает контроль как «совокупность способов, мер и процедур, с помощью которых проверяется точность соблюдения международно-правовых обязательств государств».
По мнению некоторых зарубежных ученых, функции международного контроля завершаются констатацией выполнения и невыполнения обязательств. В частности, по мнению Симонидеса Дж. «контроль представляет собой действия международных органов, основанных на договоре, направленных на проверку того, соответствует ли поведение субъектов международного права тем обязательствам, которые они приняли на себя в соответствии с соглашением».
Применительно к международному контролю в области прав человека целесообразно толковать контроль как основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность его субъектов или созданных ими органов по проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятию мер по их выполнению.
Правовой основой и критериями правомерности международного контроля, в какой бы области договорных отношений он ни осуществлялся, являются общепризнанные принципы и нормы международного права: принцип невмешательства во внутренние дела, суверенного равенства государств, сотрудничества между государствами, мирного урегулирования споров. Представляется, что соответствие международного контроля принципу добросовестного соблюдения международных обязательств имеет важное значение, поскольку данный принцип предусматривает обязанность государств принять эффективные меры на международном и национальном уровне с целью выполнения взятых на себя обязательств.
В зависимости от содержания договорных обязательств, подлежащих проверке, государства создают организационные структуры и контрольные органы. Это могут быть структуры, созданные в рамках международных организаций, например, Совет Европы, Совет Безопасности ООН или контрольные органы и средства, специально созданные на национальном уровне.
Контрольные механизмы предназначены для того, чтобы путем проверки убедиться, насколько соответствуют действия государств принятым международным обязательствам. Хотя контрольные механизмы не наделяются властными полномочиями, их деятельность более эффективна, если в международном соглашении предусмотрены нормы, устанавливающие ответственность государств в случае нарушения взятых на себя обязательств.
Среди разнообразных методов международного контроля наиболее действенным является рассмотрение нарушений государством обязательств в международном суде. Характерной особенностью международных судебных органов является то обстоятельство, что они выносят решения юридически обязательные для сторон. Процедура судебного урегулирования международно-правового спора следствием имеет обязательное соблюдение вынесенного судебного решения. При этом сила окончательного судебного постановления по делу должна уважаться на основе принципа добросовестности.
В международно-правовой практике исполнение решений международных судов является одной из наиболее важных общих проблем.
История международных судебных учреждений началась с Постоянной палаты международного правосудия, созданной Лигой Нацией в 1920 г. В ней была впервые воплощена идея всемирного суда, под юрисдикцию которого подпадали бы все правовые споры между государствами. На практике Консультативным заключениям Палаты придавали обязательный характер, хотя контроль и осуществление принудительных мер в случае несоблюдения государствами консультативных заключений Постоянной палаты не гарантировался.
Появление Международного суда ООН ознаменовалось введением в Устав ООН положения, предусматривающего способ обеспечения выполнения решений Международного Суда. Решение данной задачи осуществляется Советом Безопасности, который при недобросовестном выполнении государством принятого на себя обязательства вправе внести рекомендации об исключении члена ООН на основании Устава ООН.
Евросоюз наделил свои контрольные органы в лице Европарламента и Суда Европейских Сообществ большими контрольными полномочиями. В частности, Европарламент вправе выразить свое осуждение по поводу имевших случаев невыполнения государствами-членами решений Суда Европейских Сообществ. Сам Суд в случае повторного нарушения государство-член может быть оштрафовано . Впервые решения наднационального суда стали оказывать влияние на внутреннее законодательство и правоприменительную практику. В частности, в результате вынесенного решения Суда Европейских Сообществ, государство-нарушитель обязано принять все необходимые меры для выполнения решения Суда, например, отменить или, напротив, издать необходимые законодательные акты. Для национальных судов, соответственно, возникает обязанность не применять правовые акты государства-члена, признанные не соответствующими праву Европейского Сообщества.
Исходя из анализа практики исполнения решений Межамериканского суда, можно сказать, что данный процесс может основываться только на моральном давлении. Однако учитывая тот факт, что к числу методов контроля, используемых контрольными органами, юристы-международники относят составление докладов, проведение исследований, вынесение решений, осуществление инспекций, то можно предположить, что представление Судом отчета о своей работе за предыдущий год с указанием на дела, в которых государство не выполнило решения, и приложением всех необходимых рекомендаций на рассмотрение Генеральной Ассамблеи Организации Американских Государств , которая вправе принимать по своему усмотрению соответствующие меры, может быть эффективным при исполнении постановлений, поскольку государство меньше всего хотят публичности подобной информации.
Международный уголовный суд, Международный трибунал с целью судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права на территории бывшей Югославии и Международный трибунал по Руанде не имеют специальных структур для исполнения вынесенных ими приговоров. Однако формы контроля за исполнением постановлений судов и трибуналов представляют определенный интерес. В частности, соответствие условий содержания заключенных в государствах общепринятым международным договорным стандартам условия содержания и обращения с осужденными могут контролироваться иностранными наблюдателями. Отчет по итогам своих посещений международные наблюдатели должны представлять Председателю Международного Трибунала и правительству соответствующей страны. При этом Председатель Трибунала вправе проводить консультации с правительствами соответствующих государств, делать запросы относительно изменения условий содержания осужденных.
Что касается Международного уголовного суда, при осуществлении контроля Президиум, являющийся частью Суда вправе: 1) запрашивать у государства исполнения приговора, а также из любых достоверных источников любые сведения, доклады или экспертные заключения; 2) направлять судью или сотрудника Суда с поручением встретиться с осужденным и выслушать его мнение без присутствия представителей государства исполнения наказания; 3) предоставить возможность данному государству прокомментировать мнение, высказанное заключенным.
Контроль за исполнением приговора Международного уголовного суда в части конфискации имущества производится компетентными органами государств-участников в соответствии с законодательными актами государств, посвященными сотрудничеству с Международными Трибуналами . Право определять нанесенный ущерб, которым наделен Международный уголовный суд, повышает эффективность контрольной деятельности Суда.
В отличие от большинства международных судов в решениях Экономического суда Содружества Независимых Государств определяются меры, которые рекомендуется принять соответствующему государству в целях устранения нарушений и его последствий. При этом заинтересованная сторона вправе обратиться в Совет глав государств - участников Содружества с целью принятия мер, способствующих исполнению решений коллегии Экономического Суда.
На сегодняшний день, очевидно, что контроль за исполнением решений международных судов и трибуналов обладает большей эффективностью в случае взаимосвязи между международной организацией и судом, созданным при данной организации и на основании международного договора, через контрольные органы, осуществляющий свою деятельность с использованием различных методов контроля. Так, например, в Международном Суде ООН таким органом выступает Совет Безопасности, в Межамериканском суде по правам человека - Генеральная Ассамблея Организации Американских Государств, в Экономическом Суде СНГ – Совет Глав государств.
Уникальное явление в международно-правовой практике представляет собой Совет Европы, международная организация, наделенная полномочиями принимать обязательные для всех ее членов решения и обладает правом применения мер в отношении государств, нарушающих положения ее Устава. Контрольные функции Совета Европы состоят в осуществлении контроля за соответствием поведения государств нормам международного права.
Контрольными механизмами Совета Европы являются Европейский суд по правам человека, Комитет Министров, Парламентская Ассамблея.
В течение нескольких десятилетий Комитет Министров осуществляет надзор за деятельностью государств на основании Правил применения параграфа 2 статьи 46 Европейской Конвенции (ранее – Правил применения статьи 54 Европейской Конвенции), чтобы при исполнении постановлений Суда принимаемые государствами-членами Совета Европы меры помимо выплаты установленной Судом справедливой компенсации позволяли достигнуть требуемого результата: положить конец нарушению, устранить, насколько возможно, его негативные последствия для заявителя, эффективно предотвратить подобные нарушения в будущем. Если констатированное Судом нарушение Конвенции является следствием несоответствия положений внутреннего законодательства государства, в отношении которого Судом вынесено постановление, требованиям Конвенции, то это государство принимает не только меры индивидуального, но и общего характера посредством внесения соответствующих изменений в национальное законодательство и правоприменительную практику с целью предотвращения нарушений в будущем.
Контроль Комитета Министров приобретает большую значимость в связи с принятием официальных документов (резолюций, рекомендаций), обязательных для всех государств-членов Совета Европы, по принятию индивидуальных и общих мер. На практике данные документы готовятся сотрудниками Департамента по исполнению постановлений Европейского Суда на основе информации, полученной на заседаниях Комитета Министров в ходе дебатов с представителями министров государств-членов.
Кроме Комитета Министров, контрольными полномочиями наделен Европейский суд посредством присуждения справедливой компенсации и указанием в ряде своих постановлений на меры, которые необходимо принять государствам-нарушителям, и Парламентская Ассамблея.
Европейская Конвенция не содержит положений, прямо указывающих на деятельность Парламентской Ассамблеи в сфере контроля за исполнением постановлений Европейского суда. Однако в последние годы ее роль в этом направлении значительно возросла. На практике контроль за исполнением со стороны Ассамблеи осуществляется в основном в связи с неисполнением правительствами постановлений. Без сомнения члены Парламентской Ассамблеи данной деятельностью реально способствуют более быстрому и эффективному исполнению государствами постановлений Суда.
Европейский Суд не является четвертой инстанцией и не может исправлять возможные фактические или юридические ошибки, допущенные национальными судами. Поэтому в данном случае возникает вопрос соотношения международного и национального права.
Профессор Черниченко С.В. придерживается мнения, что «способы согласования внутригосударственного и международного права различны и зависят от права конкретного государства…. Государства могут договориться об использовании определенных способов согласования… Сущность этого процесса одинакова: приведение государством своего внутреннего права в соответствие с международным с целью обеспечить выполнение предписаний, дозволений, запретов, установленных последним».
Соглашаясь с утверждением Черниченко С.В., можно сделать вывод, что функционирование системы международного контроля и успешность продвижения международных правил в регулировании внутригосударственных отношений зависит от национального контроля выполнения государством принятых обязательств. Подобную точку зрения высказывает и Валеев Р.М.: «Национальные меры в сочетании с международной формой контроля могут повысить эффективность международных конвенций и договоров» . Это же наблюдается и на практике.
Ратификация Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, как событие для национальной правовой системы, играет большую роль в совершенствовании внутреннего законодательства и правоприменительной практики, поскольку требует не только принятие новых материальных и процессуальных норм, изменения или отмены действующих законов, но и немедленного и непосредственного применения государственными институтами принципов и норм Конвенции и развивающих ее Протоколов и постановлений Европейского Суда по правам человека.
Статус Конвенции во внутреннем праве влияет на качество выполнения обязательств государств-участников. На сегодняшний день Нидерланды, Австрия, Франция, Бельгия, Испания и др., инкорпорировали Европейскую Конвенцию в национальную правовую систему и, соответственно, внутренние суды и органы власти непосредственно применяют ее как источник внутреннего права. В частности, в Нидерландах большинству существенных положений Конвенции придан иерархически более высокий статус, чем Конституции. Сила Конвенции равна силе Конституции в Австрии. Франция, Бельгия, Португалия, Греция, Кипр и др. провозглашают Конвенцию выше обычных законов, но ниже Конституции. В Турции, Италии, Германии Конвенция приравнена к обычному закону.
Но все страны независимо от степени интегрированности Конвенции во внутригосударственное право обязались выполнять постановления Европейского суда, так как провозглашенное решение только тогда приобретает смысл, когда оно исполнено. Контроль исполнения постановлений Европейского Суда является важнейшей задачей для государств-участников Конвенции, своеобразным вызовом правовой системе государства.
Особенно это касается государств, присоединившихся к Конвенции сравнительно недавно. Среди них и Российская Федерация. 20 марта 2007 г. был назначен новый Уполномоченный РФ при Европейском Суде по правам человека. На пресс-конференции 27 апреля 2007 г. Уполномоченный заявила: "Я очень надеюсь, что мне удастся сделать все возможное, чтобы вопросы нарушения прав граждан разрешались на национальном уровне". Действительно, национальные власти находятся в более выгодном положении, чтобы оценить, какие меры контроля соблюдения Конвенции более эффективны в национальной правовой системе, чтобы государство не слыло ее системным нарушителем.
Принцип обязательности постановлений Европейского суда по правам человека предусмотрен статьей 46 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в соответствии с которой «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами». Государство имеет обязательство результата по исполнению постановления, но оно свободно в выборе средств исполнения.
Практика ряда государств показывает, что для выполнения своих обязательств в механизм контроля включаются как специально созданные государствами органы, так и национальные средства.
Например, в Нидерландах созданы постоянные консультативные органы по вопросам законодательства и государственного управления, в Греции - специальная служба при Парламенте, осуществляющая контроль над соответствием принимаемых законов Конвенции, в Финляндии - Комитет по конституционному праву Парламента.
Контроль предусмотрен и нормативными актами. В частности, в марте 2006 г. Верховная Рада Украины приняла закон «Об исполнении решений и применении практики Европейского Суда по правам человека». В январе 2006 г. Парламент Италии принял закон Аззолини , предусматривающий нормативную базу для специальной процедуры осуществления контроля Правительством и Парламентом за исполнением постановлений Европейского Суда.
Эффективна практика ежегодных докладов в Парламенте Соединенного Королевства об исполнении постановлений Европейского Суда, введенная в марте 2006 г. В своем докладе Совместный парламентский комитет по правам человека рассматривает существенные проблемы исполнения и указывает на меры, которые принимаются органами исполнительной власти.
В результате действия контрольных органов и средств на национальном уровне количество жалоб, например, в Италии, по систематическим нарушениям Конвенции с 400 жалоб в год (2000 – 2003 г.г.) снизилось до 80 за полтора года после принятия Закона Аззолини.
Данные исследования подтверждают взаимосвязь между деятельностью национальных контрольных механизмов и выполнением государством своих обязательств в части принятия мер общего и индивидуального характера.
Таким образом, национальный контроль в целом является весьма важным и перспективным элементом, выступая в качестве эффективного средства обеспечения исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека.
Справедливо звучит вопрос: предусмотрены ли в Российской Федерации органы, обладающие компетенцией по контролю за исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека в Российской Федерации?
В Российской Федерации Европейская Конвенция стоит выше федеральных законов, но ниже Конституции России.
Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод является международным договором России, ставшим частью ее правовой системы в соответствии со статьей 15 Конституции РФ после ратификации в марте 1998 г.
Одна из особенностей данного международного соглашения состоит в том, что контроль за соблюдением Россией этого договора возложен на международную организацию, Совет Европы. Но вопрос, какой орган осуществляет контроль на национальном уровне в РФ, остается без ответа.
Рассмотрим органы, чья деятельность непосредственно связана с Конвенцией. К ним относится Уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека и Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы.
С 1998 г. в России появился Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, назначенный Указом Президента Российской Федерации № 310 от 29 марта 1998 г. В данном Указе предусмотрены функции Уполномоченного, в том числе, по изучению правовых последствий решений Европейской Комиссии и Суда для государств - членов Совета Европы и подготовке с учетом прецедентного права Совета Европы рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики. Уполномоченный также обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при исполнении решений Комитета министров Совета Европы и Суда в связи с исками о нарушении Российской Федерацией своих обязательств по Конвенции о защите прав человека и основных свобод, включая восстановление нарушенного права и выплату истцам денежной компенсации.
Уполномоченный работает во взаимодействии с Межведомственной комиссией РФ по делам Совета Европы. Указом Президента РФ №1783 от 28 декабря 1996 г. Комиссия уполномочена координировать деятельность федеральных органов государственной власти по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы, продвижению национальных интересов и выполнению обязательств, вытекающих из членства в Совете Европы; содействовать развитию сотрудничества с Советом Европы и входящими в него государствами в целях совершенствования законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в соответствии со стандартами Совета Европы, построения правового государства и углубления демократических реформ в России.
Исходя из вышеуказанного ни Уполномоченный РФ при Европейском Суде по правам человека, ни Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы не обладают контрольными полномочиями.
Таким образом, в России до сих пор четко не определен ни на законодательном, ни на нормативном уровнях механизм контроля, за исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека. Данная ситуация приводит к тому, что в отношении российского государства выносятся постановления о повторяющихся нарушениях Конвенции (например, статья 6 – неисполнение решений национальных судов).
В связи с этим представляется необходимым провести ряд мероприятий по улучшению ситуации по выполнению Россией обязательств, взятых при вступлении в Совет Европы и ратификации Европейской Конвенции, на основании проведенного анализа опыта контроля за исполнением в других государствах – членах Совета Европы.
Создание в структуре Министерства юстиции Российской Федерации аппарата Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека обнадеживает, поскольку именно структуры Министерства Юстиции уполномочены, например, контролировать, а при соответствии действующему законодательству регистрировать, нормативные акты, издаваемые министерствами и ведомствами, чем с успехом может воспользоваться Уполномоченный РФ при Европейском Суде для осуществления контроля за исполнением постановлений Европейского Суда. В то же время, было бы полезно внести дополнения в Положение об Уполномоченном РФ, которые бы наделили его определенными полномочиями в отношении государственных органов и должностных лиц обязанных исполнить то или иное постановление Европейского Суда.
Другим вариантом решения проблемы может стать создание специальной службы в Министерстве Юстиции, которая бы контролировала исполнение постановлений посредством принятия индивидуальных и общих мер.
Возможно, что повышению эффективности осуществления мер общего и индивидуального характера будет способствовать принятие закона «Об исполнении постановлений Европейского Суда по правам человека в Российской Федерации».
Представляется, что в любом из предложенных вариантов необходимо, чтобы были четко прописаны такие аспекты, как: органы государственной власти и должностные лица, на которых возлагается исполнение постановлений Европейского Суда, конкретная процедура и сроки их исполнения, ответственность.
Советник Президента РФ по правовым вопросам, Яковлев В.Ф., на международной научно-практической конференции, проходившей 17-19 ноября 2005 г. в Тюменском государственном университете глубоко проанализировал сложившуюся ситуацию в Европейском суде из-за массовых обращений в него российских граждан и мерах которые должно принять государство для разрешения кризиса. По его мнению, главное внимание должно быть сосредоточено на совершенствовании национальных форм и средств защиты прав и свобод человека посредством создания системы «фильтров» на национальном уровне тех дел, которые могли бы попасть в Европейский Суд, с тем, чтобы национальная судебная система, руководствуясь прецедентами Европейского Суда, могла бы реагировать на правонарушения, особенно так называемые структурные нарушения, предупреждать их, осуществлять профилактику и предоставлять потерпевшим соответствующие рекомендации.
Несомненно, высказанные Яковлевым В.Ф. предложения об осуществлении национального контроля заслуживают внимания, но самое главное, скорейшей реализации, в том числе, и имеющимися надзорными механизмами и институтами, такими как прокуратура или президиумы федеральных судов.
Контроль за исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека является непременным условием выполнения Россией своих международных обязательств, в частности, по Европейской Конвенции о защите прав человека. Кроме того, нужно отметить, что с точки зрения национального права международные нормы обязательны не только для государства в целом, но и для конкретных, определенных нормами национального права органов государств. Основная роль, по контролю за исполнением международных договоров по правам человека на национальном уровне, лежит на законодательной, исполнительной и судебной властях, основной задачей которых является установление соответствия между принятыми обязательствами и их практической реализацией посредством изменений в законодательстве, административной, правоприменительной и судебной практике на национальном уровне. Только в этом случае механизм контроля будет эффективным и целенаправленным на достижение соответствующих результатов.
